Lebih dari satu abad sejak Raden Adjeng Kartini menuliskan keresahannya tentang nasib perempuan, sejarah masih terasa: perlindungan terhadap perempuan di Indonesia berjalan tertatih. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2022 tentang Tindak Pidana Kekerasan Seksual (UU TPKS) memang tonggak penting. Namun, ia bukan garis akhir. Ia justru titik awal yang memperlihatkan betapa panjangnya jalan yang masih harus ditempuh.
Perjalanan perlindungan perempuan tidak pernah linier. Pada masa kolonial, perempuan pribumi hidup dalam cengkeraman patriarki yang diperkuat oleh kebijakan yang mengukuhkan laki-laki sebagai pemegang otoritas. Dalam surat-suratnya kepada Stella Zeehandelaar, Kartini menggambarkan realitas itu: perempuan dipingit, dinikahkan di usia belia, dan dirampas haknya atas pendidikan.
Nahas, Kartini sendiri akhirnya dinikahkan dengan Bupati Rembang yang telah beristri dan kerap disebut sebagai istri keempat. Hal itu menunjukkan betapa kuatnya struktur yang ia gugat, bahkan bagi perempuan yang paling sadar akan ketidakadilannya. Kritik Kartini bukan romantisme emansipasi, melainkan seruan kritis terhadap tatanan sosial yang menindas.
Kemerdekaan tidak otomatis menghadirkan negara sebagai pelindung. Undang-Undang Dasar 1945 menjamin kesetaraan di hadapan hukum, tetapi pelaksanaannya jauh panggang dari api. Pada masa Orde Baru, negara membangun citra perempuan melalui konsep “kodrat” yang justru mengembalikan perempuan ke ranah domestik.
Program seperti PKK dan Dharma Wanita tampak memberdayakan, tetapi kerap meneguhkan stereotip peran gender: perempuan sebagai pendamping suami dan pengurus rumah tangga. Dalam kerangka itu, kekerasan dalam rumah tangga dipandang sebagai urusan privat, bukan persoalan hukum.
Reformasi 1998 membuka ruang baru. Desakan masyarakat sipil, yang dipicu pula oleh tragedi kekerasan seksual dalam kerusuhan Mei 1998, melahirkan Komnas Perempuan dan kemudian UU Nomor 23 Tahun 2004 tentang Penghapusan Kekerasan dalam Rumah Tangga. Ini terobosan penting, tetapi penegakannya lemah.
Catatan Tahunan (Catahu) Komnas Perempuan 2025, yang diluncurkan pada Maret 2026, mencatat 376.529 kasus kekerasan berbasis gender terhadap perempuan sepanjang 2025. Angka itu naik 14,07 persen dari 330.097 kasus pada 2024 dan merupakan yang tertinggi dalam sepuluh tahun terakhir. Sekitar 90 persen kasus (337.961) terjadi di ranah personal, tempat yang seharusnya paling aman.
Komnas Perempuan menegaskan angka tersebut hanyalah puncak gunung es, sebab hanya mencakup kasus yang dilaporkan dan terdokumentasi. Di sisi lain, aparat kerap memandang kekerasan domestik sebagai “konflik keluarga” yang sebaiknya diselesaikan secara kekeluargaan. Di situlah ketimpangannya: hukum ada, tetapi kesadaran dan keberpihakan belum sepenuhnya hadir.
Paradoks UU TPKS
Jalan menuju UU TPKS sendiri menggambarkan alotnya perjuangan. Rancangan yang semula bernama RUU Penghapusan Kekerasan Seksual (RUU PKS) disusun Komnas Perempuan bersama jaringan masyarakat sipil, masuk Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Prioritas sejak 2016, lalu dicabut dari Prolegnas Prioritas pada Juli 2020 dengan alasan pembahasannya sulit. Ia baru kembali pada 2021, berganti nama menjadi RUU TPKS, dan disahkan DPR pada 12 April 2022, enam tahun setelah pertama kali diusulkan.
Hasilnya patut dihargai. Undang-undang ini mengakui sembilan bentuk kekerasan seksual, termasuk pelecehan nonfisik, pemaksaan kontrasepsi, pemaksaan perkawinan, eksploitasi seksual, dan kekerasan seksual berbasis elektronik. Ia menjamin hak korban atas penanganan, perlindungan, dan pemulihan, termasuk restitusi. Ia juga mengamanatkan Unit Pelaksana Teknis Daerah Perlindungan Perempuan dan Anak (UPTD PPA) sebagai layanan terpadu di daerah.
Namun, undang-undang yang baik belum tentu hidup di lapangan. Kita patut bertanya: apakah UU TPKS akan menjadi instrumen yang bekerja bagi korban atau sekadar dokumen yang indah di atas kertas?
Tantangan pertama adalah kapasitas kelembagaan. Undang-undang memberi tenggat tiga tahun, hingga Mei 2025, bagi daerah untuk membentuk UPTD PPA. Namun, pada Oktober 2025, Kementerian PPPA sendiri mengakui UPTD PPA belum terbentuk di seluruh provinsi dan kabupaten/kota. Layanan pendampingan psikologis dan bantuan hukum masih terkonsentrasi di kota besar, sementara korban di wilayah terpencil harus menempuh jarak jauh dan menanggung biaya sendiri. Anggaran pun menyempit.
Pada 2025, pagu Kementerian PPPA sekitar Rp300 miliar dipangkas 48,86 persen (Rp146,9 miliar) melalui kebijakan efisiensi belanja, menyisakan sekitar Rp153,8 miliar. Di hadapan Komisi VIII DPR pada Februari 2025, Menteri PPPA menyampaikan bahwa layanan pendampingan, penjangkauan, dan rehabilitasi korban belum tersedia anggarannya.
Menurut Komnas Perempuan, rencana anggaran 2026 pun hanya Rp214,1 miliar, masih jauh di bawah pagu awal 2025. Ditambah lagi, peraturan pelaksana terlambat hadir. Dari tujuh peraturan pelaksana yang diamanatkan, baru enam yang diundangkan pada 2024 dan 2025, jauh melewati tenggat dua tahun (Mei 2024), dan Peraturan Presiden tentang Kebijakan Nasional Pemberantasan TPKS belum ditetapkan. Norma yang progresif pun belum sepenuhnya dapat dijalankan.
Tantangan kedua adalah budaya aparat penegak hukum. Mahkamah Agung sebenarnya telah menerbitkan Peraturan Mahkamah Agung Nomor 3 Tahun 2017 tentang Pedoman Mengadili Perkara Perempuan Berhadapan dengan Hukum yang melarang hakim merendahkan atau menyalahkan korban serta mempertanyakan pengalaman dan latar belakang seksualnya.
Meskipun demikian, LBH APIK mengkritik aparat yang masih mengajukan pertanyaan yang menjurus pada “kontribusi” korban dalam peristiwa kekerasan, dan studi Indonesia Judicial Research Society (IJRS) atas putusan pengadilan 2018-2020 menemukan hakim masih kerap menanyakan riwayat seksual korban. Akibatnya, “kredibilitas” korban sering lebih dipersoalkan daripada perbuatan pelaku.
Data pengaduan ke Komnas Perempuan bahkan mencatat pelaku dari kalangan aparat: 89 kasus melibatkan anggota Polri, 51 TNI, dan 33 aparat penegak hukum lain. Praktik penyelesaian secara damai pun masih terjadi, padahal Pasal 23 UU TPKS menegaskan bahwa perkara kekerasan seksual tidak dapat diselesaikan di luar proses peradilan, kecuali bagi pelaku anak. Korban dinikahkan dengan pelaku atau diminta berdamai demi “nama baik” keluarga dan lembaga. Itu bukan keadilan, melainkan pembungkaman.
Tantangan ketiga adalah stigma sosial. Korban takut disalahkan, dikucilkan, bahkan kehilangan pekerjaan atau tempat belajar. Pertanyaan “mengapa tidak melawan?” atau “mengapa berpakaian begitu?” masih lebih sering terdengar daripada pertanyaan “mengapa pelaku melakukannya?”. Selama pola pikir itu bertahan, sebagus apa pun norma hukum, korban akan memilih diam.
Menuju Perubahan yang Berkelanjutan
Perjuangan perempuan tidak boleh berhenti pada satu undang-undang. Kartini mengajarkan bahwa perubahan bermula dari kesadaran kritis, bukan belas kasihan. Karena itu, agenda ke depan harus mencakup pembenahan struktural dan kultural secara bersamaan.
Secara struktural, negara perlu memastikan pendanaan yang memadai dan berkelanjutan bagi layanan korban, bukan sekadar program seremonial. Setiap daerah membutuhkan UPTD PPA yang benar-benar berfungsi, dengan tenaga terlatih dan jaminan pendampingan hukum gratis.
Pelatihan perspektif korban bagi polisi, jaksa, dan hakim harus menjadi kewajiban yang diukur hasilnya, bukan pilihan. Pemerintah juga perlu menuntaskan seluruh peraturan pelaksana UU TPKS agar tidak ada lagi alasan administratif untuk menunda keadilan.
Berbeda secara kultural, pendidikan kesetaraan dan persetujuan (consent) perlu masuk ke sekolah, pesantren, kampus, dan tempat kerja sejak dini, bukan hanya kampanye sesaat. Lembaga pendidikan dan keagamaan, tempat kepercayaan sering kali diberikan tanpa curiga, justru perlu memiliki mekanisme pelaporan yang aman dan independen. Relasi kuasa antara guru dan murid, atau tokoh dan pengikut, sering menjadi celah terjadinya kekerasan sekaligus penghalang bagi korban untuk bersuara.
Media pun memegang peran penting. Pemberitaan sensasional yang mengeksploitasi detail kekerasan dan mengobjektifikasi korban hanya memperpanjang penderitaan mereka. Media seharusnya menjaga identitas korban, menyoroti pelaku dan sistem yang gagal melindungi, serta menjadi ruang edukasi publik. Kolaborasi pemerintah, masyarakat sipil, dunia usaha, dan komunitas juga perlu diperkuat, misalnya melalui kebijakan antipelecehan di tempat kerja dan dukungan bagi penyintas.
Perlindungan perempuan adalah ukuran peradaban sebuah bangsa. Selama perempuan masih hidup dalam bayang-bayang ketakutan, selama itu pula negara belum hadir sepenuhnya. Dari Kartini hingga UU TPKS, perjalanan ini adalah cermin perjuangan yang belum usai. Ia menuntut keberanian untuk mengakui ketimpangan dan komitmen untuk terus melangkah, meski perlahan. Sebab keadilan gender bukanlah tujuan akhir, melainkan proses yang harus dijaga setiap hari.
